نشریه شماره   213   دوهفته نامه آرشیو PDF پیام ساختمان

ابهام در نظام درآمدی شهرداری‌ها

عملکرد مالی و نظام درآمدی مجموعه‌های شهرداری مسئله‌اي كه سال‌هاست فكر همگان را مشغول كرده و هر از چندگاهي نيز بحث‌هايي پيرامون آن مطرح مي‌شود. در سال 1362بود که قانون بودجه ناگهان سیاست خودکفایی و استقلال مالی و درآمدی شهرداری‌ها را بدون ایجاد منابع جایگزین تأمین اعتبار، بنا گذاشت. منابعی که تا پیش از آن سال، از محل اعتبارات دولتی یا به عبارتی اعتبارات عمومی تأمین می‌شد، اما چندی نگذشت که بعد از حذف کمک‌های دولتی و اجرای این قانون، شهرداری‌های کل کشور را در بلاتکلیفی و وضعیت خطرناکی قرار داد و نهایتاً سایه آیتم‌های ناپایدار ازجمله تراکم فروشی، پارکینگ فروشی و ... بر کسب درآمد شهرداری‌ها سنگینی کرد.
به گزارش پیام ساختمان، طی این سال‌ها نبود منابع پایدار درآمدی که جایگزین منابع دولتی شود مشکلات و چالش‌های جدی را برای شهرداری‌ها به وجود آورد و موجب شد آسیب‌های اساسی به بدنه شهرسازی شهرها وارد شود. ازاین‌رو همواره تأمین درآمد شهرداری‌ها به دليل آنكه درصد قابل‌توجهی از آن از طريق فروش تراكم و صدور پروانه ساخت حاصل می‌شود، در دوره‌های ركود و رونق دچار نوسان شده و البته که در دوره ركود به كسري بودجه شهرداري ختم می‌شود، درنتیجه همه‌ساله تنها چیزی حدود 20 تا 30 درصد از درآمدهای شهرداری‌ها به‌ویژه در پایتخت از منابع پایدار تأمین می‌شود.
بااین‌حال همزمان با آغاز رکود مسکن در کشور و نبود تعریف مشخص از نظام درآمدی شهرداری و به‌خصوص کسب درآمدهای خوداتکایی شهرداری‌ها طی چند سال گذشته، درآمد شهرداری‌ها با قرار گرفتن در وضعیت ناپایدار، وابستگی زیادی به ساخت‌وسازهای شهری پیداکرده است، که خود معلول پدیده مهاجرت و شهرنشینی است، اما این روند، زمانی نگران‌کننده می‌شود که شوک ناشی از این اتفاق باعث می‌شود تا تخطی از ضوابط شهری همچون طرح تفصیلی و جامع وضعیت شهر را  بیش‌ازپیش دستخوش دگرگونی کند. 
رکود ساخت‌وساز و بازار مسکن، همچنین کناره‌گیری دولت از وظیفه ایجاد زیرساخت‌های شهری، می‌تواند شهرداری‌ها را ازلحاظ خدمت‌رسانی به شهروندان در موقعیت بحرانی قرار دهد و به همین دلیل دست‌اندازی به تغییر کاربری‌ها و فروش شهر روند صعودی بگیرد. هرچند در سال‌های اخیر سعی شده تا با استفاده از ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و مشخص نمودن سهم شهروندان در اداره و نگهداری شهر و سهم دولت در ایجاد و توسعه زیرساخت‌های شهری، گامی برای رهایی شهرداری‌ها از این مشکل برداشته شود، اما نکات ابهام‌برانگیزی در این زمینه وجود دارد.
منابع درآمدی شهرداری‌ها از کجاست
شهرداری‌ها از منابع مالي و اقتصادی قابل‌توجهی برخوردارند، اما درآمد شهرداري از کجا به دست می‌آید؟ قابل‌توجه است که در يکی دو دهه گذشته بودجه شهرداري رشد زيادي داشته است. در حدود سال 80 شاید کل درآمد شهرداري تهران 566 ميليارد تومان بود ولي در سال جاري به حدود 17 هزار و 219 میلیارد تومان رسيده، یعنی این رقم حدوداً 33 برابر شده است.
درآمدهای شهرداری از محل‌های متفاوتی تأمین می‌شود، سهمیه شهرداری از پرداخت وزارت کشور، عوارض توأم با مالیات وصولی در محل، عوارض بر ساختمان‌ها و اراضی، عوارض بر ارتباطات و حمل‌ونقل، عوارض بر پروانه‌ها، کسب و فروش و تفریحات، درآمد حاصل از فروش و درآمدهای وصولی در مقابل خدمات، درآمد تأسیسات شهرداری و جرائم و تخلفات، درآمد حاصل از وجوه و اموال شهرداری، کمک بلاعوض و هدایا و وام‌ها و استفاده از موجودی‌های نقدی و موجودی‌های دوره‌های قبل. بااین‌حال شواهد نشان می‌دهد؛ فروش تراکم بالاترین رقم درآمدی شهرداری است که به‌تبع افزایش رونق ساخت‌وسازها و صدور پروانه‌ها رقمی قابل‌توجه می‌شود.
چنانکه شهرداري تهران با اجازه‌‌ شوراي شهر، نزديك به نصف بودجه امسال پايتخت را هم بر مبنای دو منبع ناپايدار مازاد تراكم و تغيير كاربري پايه‌ريزي كرد كه طبیعتاً براي آن، تمام يا قسمتي از خطوط قرمز شوراي عالي شهرسازي و ضوابط از قبل تعیین‌شده طرح تفصيلي تهران، ناديده گرفته شد. مطابق با آمارها چیزی حدود 7 هزار و 400 میلیارد تومان معادل 43 درصد بودجه از محل دو ردیف عوارض بر مازاد تراکم مجاز و درآمد حاصل از تغییر کاربری تأمین شد که به‌عنوان درآمد ناپایدار شهری و به تعبیر دیگر فروش دارایی‌های شهر است. حدود هزار و 200 میلیارد تومان از منابع اداره شهر هم از محل فروش املاک و دارایی‌های غیرمنقول شهر کسب می‌شود که دقیقاً به معنای واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شهر محسوب می‌شود. 
حاشیه‌های یک رکود
بااین‌وجود، به گفته بسیاری از کارشناسان شهری زمانی که بازار مسکن پایتخت به لحاظ حجم ساخت‌وساز در وضعیت رکودی به سر می‌برد، می‌تواند نشانه‌ای برای بازگشت تصمیمات خارج از ضوابط طرح تفصیلی برای تأمین درآمدها باشد که تهدیدی جدی برای آینده شهر خواهد بود. در حال حاضر بازار مسکن در رکود به سر می‌برد و بسیاری از سازندگان به دلیل رکود حاکم بر بازار قادر به فروش پروژه‌های خود نیستند بنابراین، امکان تأمین درآمد از محل عوارض صدور پروانه قدری مشکل است. بنابراین شهرداری برای تحقق 100 درصدی درآمدها از این محل شهرداری‌های مناطق را مجبور می‌کند که برای تأمین درآمد به ارائه امتیازات موردی و خارج از ضوابط طرح تفصیلی روی آورند.
رقم بودجه شهرداری‌ها بیش از بودجه کل کشور 
درعین‌حال، به گفته دبیر کمیته سرمایه‌گذاری کلانشهرهای کشور، رقم بودجه شهرداری‌های کشور بیش از بودجه کل کشور است.
داوود ندیم، می‌گوید: گردش مالی شهرداری‌ها به‌قدری زیاد است که می‌توان فقط با منافع حاصل از گردش آن، شهرها را به همین وضع فعلی اداره کرد و در پایان سال مبالغ وصولی از شهروندان را به خود آنها استرداد کرد (یعنی همه‌چیز رایگان در شهرداری‌ها!).
ورشکستگی شهرداری‌های شهرهای کوچک
از طرفی این روزها خبرهای متعددی از ورشکستگی و رکود، بحران و بدهی شهرداری‌ها به گوش می‌رسد. گزارش‌های موجود در خصوص نحوه اداره شهرداری‌های کشور به‌خصوص شهرهای کوچک‌تر  نشان می‌دهد که عمده‌ترین مسائل بر سر راه مدیریت شهری، کمبود منابع مالی پایدار است، که البته این ضعف با مشکلاتی همچون عدم انتخاب صحیح مدیران، عدم استفاده مناسب از فرصت‌های موجود به دلیل ضعف مدیریتی و اقتصادی همواره تشدید می‌شود و نمود آن مشکلات جدی در عرصه نیروی انسانی، فنی و ظرفیت‌سازی در حوزه‌های مختلف این سازمان است.  به گفته برخی مدیران شهری، کمبود منابع درآمدی پایدار و وجود شهروندان کم‌درآمد در شهرهای کوچک به حدی است که کفاف هزینه‌های یک‌نیمه سال شهرداری را هم نمی‌دهد. این رویه که دامن همه شهرهای کوچک و فقیری که میزان درآمدها و اعتبارات آنها ناچیز است را فراگرفته است.
کمک‌ها و بدهی‌های دولتی 
از طرف دیگرفاینانس یکی از ابزارهای ساخت زیربناهای شهر است؛ نه برای خدمات شهری بلکه جهت تأمین هزینه‌های جاری. مدیران شهری معتقدند، زیربنای شهر باید از وام‌های درازمدت تأمین اعتبار شود؛ چه وام‌های داخلی و چه وام‌های خارجی، اما مسئولان دولتی می‌گویند، شهرداران به‌جای امید داشتن به بودجه‌های دولتی به دنبال راهکارهایی عملیاتی برای خلق درآمدهای جدید و ایجاد توسعه در پروژه‌های عمرانی باشند.
علاوه بر آن، بخشی از قوانینی که در برنامه‌وبودجه تصویب‌شده نیز اجرایی نمی‌شود، بدهی‌های بزرگ دولت به شهرداری بخش دیگری از چالش‌های عدم اجرای قانون است. طبق قانون بودجه سالیانه، دولت موظف است سالیانه مبالغی جهت برخی خدمات شهری بپردازد، یا پرداخت عوارض شهری که هیچ وزارتخانه‌ای خود را موظف به پرداخت آن نمی‌کند. این در حالی است که طبق قانون دولت در شهر تهران درواقع نقش شهروند را دارد و باید هزینه‌هایی را که به شهر تحمیل می‌کند، بپردازد. 
بر اساس این گزارش، درحالی‌که طی چند ماه اخیر شایعاتی درباره رکود مسکن و نگرانی از تأمین درآمد شهرداری‌ها مطرح است، ادامه این روند نگران‌کننده شهرداری‌ها برای تأمین منابع مالی حکایت از اوج گرفتن چالش کسب درآمد و آشفتگی نظام درآمد شهرداری‌ها در ماه‌های آتی دارد. شاید لازم باشد قبل از آنکه دیر شود، دولت و شهرداری‌ها هر چه سریع‌تر با مشخص کردن سهم خود در اداره شهرها نسبت به تدوین نظام درآمدی به‌عنوان یک نظام کلان در اقتصاد کشور برنامه‌ریزی کنند.