درآمد شهرداري‌ها از كجا مي‌آيد‌؟

شمار نشریه : 205

هرساله در تمام شهر‌هاي دنيا بودجه شهر مورد بررسي قرار مي‌گيرد و ارزيابي‌هاي كارشناسي و جرح و تعديل‌هاي مناسب در مورد آن انجام مي‌شود‌. چنين امري در مورد شوراي شهر تهران نيز صدق مي‌كند اما بااين اختلاف كه در تهران بالاي 60 درصد بودجه جاري و عمراني از محل عوارض ساختماني حاصل مي‌شود كه اين امر در بودجه شهر‌هاي بزرگ دنيا محلي از اعراب ندارد‌، پديده‌اي كه به انتقاد‌هايي مبني بر عدول از طرح جامع و كاربردي دامن زده و نگراني‌هايي را در مورد آينده شهر تهران رقم زده‌است‌.
سياست‌هاي پولي بودجه شهرداري تهران با دورنماي مورد تأكيد كارشناسان و حتي شهرداري در مورد كسب درآمد از منابع پايدار همخواني ندارد و همچنان در لايحه بودجه 17 هزار و 219 ميليارد توماني سال 1394 سهم درآمد‌هاي پايدار تنها 4 هزار و 600 ميليارد تومان است‌. اين در حالي است كه پيش‌تر شهردار تهران از آنچه «مديريت محلي» براي افزايش «درآمد‌هاي پايدار» مي‌خواند‌، سخن به ميان آورده بود‌. درآمد‌هاي پايدار يعني درآمد‌هاي ماليات بر ارزش افزوده‌، عوارض نوسازي و پسماند و همه درآمد‌هايي كه شهرداري مي‌تواند از شهروندان بابت خدمات خود اخذ كند و همان درآمد‌هايي كه بودجه اكثريت مطلق شهر‌هاي جهان از آن راه تأمين مي‌شود‌. در سطور زير شمه‌اي از نحوه درآمد شهر‌هاي بزرگ دنياديده شده‌است‌.
تجربه‌هاي آزموده شده
تجارب ديگر كشور‌ها در شهرسازي نشان مي‌دهد؛ تغييرات چشمگيري بايد حاصل شود تا شهرداري تهران و شهرداري‌هاي ديگر شهر‌هاي ايران را از پديده «شهر فروشي» يعني فروش غيرقانوني تراكم و تغيير کاربري برهاند‌. بسياري از قوانين شهرداري و ساخت وساز‌هاي شهري قديمي هستند و بعضي از آنها با عمر بلديه تهران برابري مي‌كند‌. اين در حالي است كه علم شهرسازي و مديريت شهري در اين دوره تحولات زيادي داشته كه بزرگ‌ترين و اساسي‌ترين آن جايگيري شهرداري در مركز تصميمات شهري است‌.
به گفته عليرضا قهاري‌، عضو انجمن مفاخر معماري ايران «جايگاه شهردار در شهر مانند جايگاه رئيس جمهور در كشور است و در مديريت محلي از همان اختيارات برخوردار خواهد بود .» به دليل همين اختيارات و حساسيت مسئوليت است كه در بسياري از كشور‌ها شهردار توسط مردم انتخاب مي‌شود‌. شهردار و شوراي شهر داراي اختيار و البته زير ذره بين رسانه‌ها‌، مسئوليت اقدامات خود را بهتر و بيشتر مي‌پذيرد و بيشتر محل توجه و حساسيت شهروندان خواهد بود‌. اينگونه مي‌توان برداشت کرد كه بالا رفتن درآمد‌هاي پايدار و ساماندهي شهرداري بر پايه شهرسازي و مديريت شهري اصولي در گرو تغيير رويكرد اداري شهرداري از يك سازمان مديريتي به نهادي اجتماعي است‌.
منابع اصلي درآمد شهرداري‌ها
همه شهرداري‌هاي بزرگ درآمد خود را از سه منبع اصلي اخذ مي‌كنند‌. نخستين منبع ماليات بر دارايي است كه از تک تک شهروندان گرفته مي‌شود‌. دارايي‌هايي مانند زمين‌، خانه و دارايي تجاري و اداري در زمره ماليات قرار مي‌گيرند‌. تنها افرادي كه تحت پوشش‌هاي حمايتي قرار دارند و يا بيكار هستند مشمول اين ماليات نخواهند شد‌. دفاتر شهرداري در هر محله و منطقه به موضوع ماليات بر دارايي نظارت دارد و جزو اولين وظايف هر شخص در محله اين است كه نخست در اين دفاتر ثبت نام كند‌. محلات از نظر ارزش و اهميت در جايگاه‌هاي متفاوتي قرار دارند به همين دليل ماليات ساكنان آن محلات نيز متفاوت است‌. شايد يكي از بيشترين ماليات‌ها بر دارايي را ساكنان محله منهتن نيويورك پرداخت مي‌کنند و به همين ميزان خدمات شهرداري نيز در اين محلات بيشتر است‌.
دومين منبع بزرگ درآمد شهرداري‌ها تعرفه‌هايي است كه بر خدماتي همچون برق‌، آب‌، جمع‌آوري و بازيافت زباله و همچنين استفاده از امكانات شهري همچون زمين‌هاي ورزشي و ديگر خدمات رفاهي و تفريحي وضع مي‌شود‌. در شهر‌هاي بزرگ و موفق جهان شهردار‌، حكم حاكم شهر را دارد و هيچ خدمات شهري نيست كه زير نظر شهرداري صورت نگيرد‌. ساختمان‌هاي دولتي‌، ورزشي‌، قضايي و... همگي بر اساس موقعيت و خدماتي كه دريافت مي‌كنند موظف به پرداخت ماليات به شهرداري هستند‌.
لازمه چنين مالياتي تغيير ساختار سياسي شهر است كه در مورد ايران صدق نمي‌كند‌. در شهر‌هاي ايران همه دستگاه‌ها از استقلال برخوردارند و خود به ارائه خدمات و اخذ تعرفه مي‌پردازند‌. بسياري از شهر‌هاي بزرگ اين ماليات و تعرفه‌ها را به منبع بزرگي براي خود تبديل كرده‌اند و به بازسازي شهر و طرح پروژه‌هاي بزرگ از اين مسير مي‌پردازند اما شهر‌هاي فقيرتر به درآمد سوم يعني كمك‌هاي دولتي دل خوش كرده‌اند و به همين دليل بودجه اندكي براي بازسازي در اختيار دارند‌. اين موضوع در مورد شهر‌هاي ايران نيز تا قبل از سال 1369 كه بودجه شهرداري‌ها از بودجه دولتي مستقل شد‌، صدق مي‌كرد‌.
بودجه دولتي
دولت‌هاي ملي از دو راه بودجه لازم را در اختيار شهرداري‌ها قرار مي‌دهند؛ راه نخست به صورت مستقيم است كه درآمد مستقيم از خزانه دولت به شهر منتقل مي‌شود كه بر اساس اندازه‌، جمعيت و اهميت شهر و نياز آن به خدمات زيربنايي متفاوت است‌. مشخصه اين بودجه بدون قيد و شرط بودن آن است و ممكن است دولت بودجه را بدون نظارت بر اعمال آن روي خدمات عمومي و امور زيربنايي پرداخت كند‌. شهرداري‌ها (‌يا به عبارتي دولت‌هاي محلي‌) ممكن است بودجه دولتي را به صورت شرطي اخذ كنند‌، به اين صورت كه شهرداري‌ها موظف به هزينه بودجه در گسترش و نگهداري امور زيربنايي و خدمات اوليه و عمومي شوند‌. خدماتي مانند برق رساني‌، آب رساني‌، نصب تصفيه خانه‌ها و بازيافت زباله‌ها از جمله شروطي است كه در اين نوع دوم دسته بندي مي‌شود‌. برخي از شهر‌ها به دليل مشكلاتي كه بر سر هزينه بودجه ملي دارند نوع كمك شرطي را نمي‌پذيرند؛ مثلا 272 شهر در آفريقاي جنوبي حتي يک چهارم بودجه دولتي كه در اختيار داشتند را خرج نكردند و مجبور به بازپرداخت آن به خزانه دولت شدند.