درس های مرحله اول هدفمندی

صمد مرعشی*در حال حاضر مسئله چگونگی تداوم هدفمندکردن یارانه ها به یکی از چالش های اصلی اقتصاد کشور بخصوص در تنظیم بودجه عمومی سال 1393 تبدیل شده است. برای تصمیم گیری در رابطه با این مسئله لازم است چند موضوع اصلی مورد توجه قرار گیرد:1. ثبات اقتصادکلان و تأثیر اجرای مرحله دوم بر آن2. تحقق اهدافی که قانون هدفمندکردن برای تحقق آنها تصویب شده است (مهم ترین آن کارایی در تولید، توزیع و مصرف انرژی)3. تأمین کسری منابع و مصارف هدفمندکردن یارانه هاعلیرغم اهمیت غیرقابل انکار دو موضوع اول، در حال حاضر موضوع کسری منابع و مصارف هدفمندکردن یارانه ها به مسئله اصلی برای تصمیم گیری در مورد اجرای مرحله دوم تبدیل شده که خود انحراف جدی از اهداف پایه ای هدفمندکردن یارانه ها را نشان میدهد. هر پیشنهادی در هر مرحله ای از اجرای هدفمندکردن یارانه ها باید علاوه بر موضوع تراز نمودن منابع و مصارف آن، ثبات اقتصادکلان و تحقق اهداف اصلی هدفمندکردن یارانه ها را نیز در نظر بگیرد. در صورتی که چنین نباشد، علاوه بر انحراف از اصل موضوع، زیان های جدی به ثبات اقتصادکلان و در نتیجه رفاه عمومی خواهد زد و در نهایت کسری بودجه عمومی را نیز تشدید خواهد نمود. تجربه مرحله اول علیرغم بروز برخی مشکلات، تجربه اجرای مرحله اول هدفمندکردن یارانه ها حاوی درس های ارزشمندی است که میتواند در ادامه راه هدفمندکردن یارانه ها مفید واقع شود. در ادامه به برخی واقعیات و تجربیات مرتبط با این تجربه اشاره میشود.1- اجرای طرح با کمترین چالش امنیتی و اجتماعی؛2- بروز کسری قابل توجه منابع و مصارف هدفمندکردن یارانه ها و قلب ماهیت آن از افزایش کارایی به توزیع نقدی یارانه ها: مصارف هدفمندکردن یارانه ها بسیار بیش از منابع آن بوده است به نحوی که مابه التفاوت آن عمدتاً از طریق بودجه عمومی تأمین شده است. 3- وابستگی اهداف قیمتی هدفمندکردن یارانه ها به نرخ ارز و پس رفت در هدفمندکردن یارانه ها؛4- کم توجهی به روش های غیرقیمتی و عدم افزایش ملموس کارایی تولید و مصرف انرژی؛5- ابهام در منابع و مصارف اجرای مرحله اول به دلیل عدم شفافیت رابطه دولت و زیرمجموعه؛6- حاکمیت شرایط رکودتورمی بر اقتصاد ملی و نقش هدفمندکردن یارانه ها.اکنون با سپری شدن نزدیک به چهار سال از اجرای قانون نه تنها اهداف اولیه محقق نشده، بلکه علاوه بر افزایش نقدینگی و افزایش تورم، به ابزاری برای ایجاد کسریهای پیدا و پنهان در بودجه دولت و شرکت های دولتی تبدیل شده است. در دو سال اول اجرای قانون هدفمندی به رغم عدم تکافوی منابع هدفمندی از محل افزایش قیمت حامل های انرژی، با وفور عواید نفتی ظاهراً مشکلی در تأمین منابع اجرای قانون وجود نداشت، اما از سال 1391 به بعد با تشدید تحریم های بین المللی و کاهش محسوس عواید نفتی، تأمین نقدینگی مورد نیاز اجرای قانون با مشکل مواجه شد. طی دو سال اخیر (سال های 1391 و 1392) حداقل 410 هزار میلیارد ریال در سال صرف پرداخت نقدی به خانوارها شده است. محل تأمین این منابع، منابع شرکت های تولید و عرضه کننده انرژی و بودجه عمومی دولت بوده است. صرف نظر از برخی ابهام ها درباره قانونی نبودن بخش عمده تأمین این منابع، برداشت از منابع شرکت ها و بودجه عمومی دولت، مشکلات اساسی را برای آنها ایجاد کرده است.شر کت های دریافت کننده منابع اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها تاکنون مجبور بوده اند مبالغ مورد نیاز سازمان هدفمندی را به این سازمان پرداخت کنند. در نتیجه این شرکت ها به دلیل ثابت بودن نرخ کالاها و خدمات خود با کسریهای فزآینده مواجه شده اند که پیامد آن اخلال در امور جاری شرکت ها، توقف در فعالیت های توسعه ای، عدم سرمایه گذاریهای جدید، عدم پرداخت مطالبات پیمانکاران و ... بوده است. دولت نیز هم با کاهش عواید نفتی روبه رو شده و هم با بار مالی فزآینده ناشی از پرداخت نقدی یارانه به خانوارها مواجه شده است، نتیجه این فشار مضاعف کاهش شدید اعتبارات طرح های عمرانی کشور بوده است. عملکرد تملک داراییهای سرمایه ای در سال 1391 برابر 137 هزار میلیارد ریال (35 درصد رقم قانون) و در سال 1392 باپیش بینیهای خوشبینانه برابر 137 هزار میلیارد ریال (24 درصد رقم قانون) است. اجرای طرح های عمرانی در کشور آثار مستقیمی بر اشتغال حدود سه میلیون خانوار دارد. بدیهی است با عدم تخصیص اعتبار به طرح های عمرانی زندگی بخش عظیمی از این سه میلیون خانوار دچار مشکل خواهد شد.بازنگری در قانون هدفمندکردن یارانه ها با توجه به تجربیات حاصل از اجرای مرحله اول هدفمندکردن یارانه ها، لازم است دو اقدام اساسی به عنوان راهبردهای اصلی برای تداوم هدفمندکردن یارانه ها صورت گیرد. نخست بازنگری در قانون هدفمندکردن یارانه ها و دیگر بازنگری در شیوه اجرای آنها است. اگرچه قانون هدفمندکردن یارانه ها با اهداف مختلفی تصویب شده است، هدف اصلی آن افزایش کارایی تولید، توزیع و مصرف انرزی بوده است. با این حال بررسیها نشان میدهد که ابزارهای کافی برای تحقق این هدف در قانون مذکور در نظر گرفته نشده است. از جمله اینکه این قانون توجه محدود و حاشیه ای به روش های غیرقیمتی در افزایش کارایی داشته است، قیمت حامل های انرژی را به متغیرهای پرنوسانی نظیر قیمت جهانی نفت و فرآورده های نفتی و نرخ ارز مرتبط کرده است، رابطه دولت و شرکت های تولید و توزیع حامل های انرزی را به طور شفاف مشخص نکرده است و.... لذا قبل از هر اقدام جدید در راستای اجرای مرحله های بعدی هدفمندکرن یارانه ها لازم است، قانون هدفمندکردن یارانه ها مورد بازنگری قرار گیرد. مهمترین نکاتی که در اصلاح این قانون باید مورد توجه قرار گیرند عبارتند از:• هدف گذاری شفاف کارایی در تولید، توزیع و مصرف انرژی؛• اولویت روش های غیرقیمتی بر روش های قیمتی در تحقق اهداف قانون و درنظرگرفتن نقش مشخص، شفاف و عملی در بکارگیری این روش ها؛• تعیین تکلیف رابطه دولت و شرکت های تولید و توزیع انرژی زیرمجموعه با هدف شفاف سازی و ایجاد انگیزش های کافی برای این شرکت ها در راستای افزایش کارایی تولید و توزیع انرژی؛• قطع ارتباط یک به یک قیمت گذاری انرژی با نرخ ارز اسمی؛• اولویت روش های حمایتی غیرنقدی بر روش های نقدی در جبران آسیب پذیری گروه های اجتماعی آسیب پذیر.در قدم اول لازم است که این سیاست به مسیر اصلی آن بازگردد. برای این منظور در لازم است که در یک افق زمانی محدود نسبت به ترازکردن منابع و مصارف هدفمند کردن یارانه ها اقدام شود. با توجه به اینکه طیف وسیعی از اقدامات ممکن برای حل این مسئله وجود دارد، ادعای این نوشتار آن است که به دلایل زیر افزایش قیمت حامل های انرژی مناسب نیست:1. در حال حاضر اقتصاد کشور با شرایط رکود تورمی عمیقی مواجه است و افزایش قیمت حامل های انرژی آن را تشدید خواهد کرد؛2. با توجه به وابستگی اهداف قیمتی هدفمندکردن یارانه ها به نرخ ارز و نامشخص بودن افق آن (در نبود نظام ارزی شفاف)، هر افزایشی در قیمت حامل ها بدون اطلاع از حد نهایی آن، به مثابه تیری در تاریکی خواهد بود؛3. تجربه اجرای مرحله اول نشان داد که افزایش قیمت حامل ها به تنهایی کمکی به افزایش کارایی نخواهد کرد و استفاده از روش های غیرقیمتی مکمل ضروری است؛4. در شرایطی که اقتصاد ملی با شوک های برونزای خارجی ناشی از تحریم اقتصادی مواجه است، تحمیل شوک های برونزای داخلی نظیر افزایش قیمت حامل های انرژی، بیثباتی اقتصاد کلان را تشدید کرده و جایز نیست.لذا در برخورد با مسئله کسری منابع و مصارف هدفمندکردن یارانه ها راه های موجود به کاهش پرداخت یارانه های نقدی و کاهش سهمیه حامل های انرژی یا حتی تأمین کسری از سایر منابع محدود خواهد شد که خود میتواند هر یک از سناریوهای زیر یا ترکیبی از آنها را در بر گیرد:• ادامه روند فعلی و تأمین کسری از منابع بودجه عمومی؛• کاهش سهمیه حامل های انرژی؛• شناسایی و حذف گروه های اجتماعی با درآمد یا رفاه اجتماعی بالا؛• شناسایی گروه های اجتماعی آسیب پذیر و نیازمند حمایت های دولتی و حذف سایر گروه ها از دریافت یارانه نقدی؛• حذف یا کاهش سهمیه حامل های انرژی؛• حذف کامل یارانه های نقدی و سهمیه حامل های انرژی.باتوجه به فشارهای اقتصادی ناشی از افزایش قیمت حامل های انرژی، نرخ بالای تورم و بیکاری و توزیع نسبتاً نابرابر درآمدها و در نتیجه آسیب پذیری بخش های مهمی از جامعه، در حال حاضر حذف کامل یارانه های نقدی منطقی به نظر نمیرسد اما می-توان سطح پرداخت ها را کاهش داد.در بحث پیرامون نحوه شناسایی اقشار هدف، آراء و نظرات مختلفی وجود دارد که در ادامه به این نظرات در دو دسته کلی اشاره شده است.دسته اول افرادی هستند که معتقدند برای شناسایی اقشار مدنظر برای ارائه کمک های دولتی یا یارانه ها باید از اقشار پر درآمد و ثروتمند جامعه و برخی متغیرهای مربوط به این گروه بهره برداری کرد. این گروه معتقدند دولت میتواند با تعیین برخی ملاک ها و ویژگیهای مربوط به طبقه ثروتمند با درآمد بالا به راحتی اقشار مربوط به این طبقه را شناسایی و از بازه اقشار مورد حمایت خود حذف کند. دسته دوم نیز براین باورند که دولت باید برنامه و شاخص هایی برای شناسایی اقشار آسیب پذیر ایجاد کند تا به واسطه این شاخص ها بتواند این گروه را از بقیه افراد جامعه جدا کرده و کمک ها و یارانه خود را معطوف به آنها کند. نظر این گروه از منظر مبانی نظری اقتصاد رفاه علمیتر و منطقیتر از نظر دسته اول بوده و این موضوع میتواند از طریق پارامترهای مربوط به میزان فقر، شناسایی اقشار مدنظر سیاست های حمایتی را تسهیل کند. در این روش، هدف دولت این خواهد بود که کمک های خود را به گروه یا گروه هایی از اقشار جامعه ارائه کند که قادر نیستند با توسل به فرآیندها و مکانیزم های مبتنی بر بازار تمام یا لااقل بخش قابل توجهی از احتیاجات اولیه خود را مرتفع کنند. لذا با رویکرد مذکور و با پذیرش اندکی خطا در تعیین دامنه اقشار دریافت کننده یارانه و همچنین با اعمال احتیاط در شناسایی اقشار محق دریافت کننده کمک و یارانه نقدی و در نهایت با پذیرش اندکی تورش به جمعیتی فراتر از گروه واقعی و مستحق، میتوان سطح متوقعانه ای از احتیاجات اقشار برای کم کردن دامنه فقر را ارائه کرد. این راهکار میتواند با توجه به خصوصیات جغرافیایی و اجتماعی این اقشار صورت گیرد. برای تحقق این هدف میتوان تا تکمیل شدن بانک اطلاعاتی جامع و منسجم، تمام جمعیت عشایر، ساکنین روستاها و بخشی از ساکنین مناطق شهری تحت پوشش سازمان ها و نهادهای حمایتی (کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی) و افراد واجد شرایط در صف این نهادها را واجد دریافت یارانه نقدی دانست.حال ممکن است برخی از افراد جامعه با توجه به شرایط اقتصادیشان خود را مستحق دریافت یارانه نقدی بدانند ولی در هیچ کدام از این گروه بندی صورت گرفته نباشند. برای حل مشکل این گروه از افراد میتوان با تبیین بعضی شاخص های اجتماعی و اقتصادی دیگر مانند تعداد افراد تحت تکفل و تعداد عائله، مستاجر بودن، داشتن بیماری خاص و ... و همچنین بهره گیری از بانک های اطلاعاتی موجود در اقتصاد کشور، وضعیت این گروه را نیز تعیین تکلیف کرد(ترتیبات اجرایی تعیین این گروه از افراد باید بدقت تبیین و اجرایی شود). البته این افراد نیز در نهایت باید با هدایت به سمت نهادهای حمایتی مسئول و یا هر دستگاه دیگری به گروه دریافت کننده کمک ها و یارانه نقدی ملحق شوند.*معاون امور مجلس اتاق تعاون ایران