هرهفته شنبه ها - سال سیزدهم

پرتیراژترین نشریه صنعت ساختمان

نشریه شماره   179   دوهفته نامه آرشیو PDF پیام ساختمان

درس‌هاي مرحله‌ اول هدفمندی

صمد مرعشی*
در حال حاضر مسئله چگونگي تداوم هدفمندكردن يارانه‌‌ها به يكي از چالش‌هاي اصلي اقتصاد كشور بخصوص در تنظيم بودجه عمومي سال 1393 تبديل شده است. براي تصميم گيري در رابطه با اين مسئله لازم است چند موضوع اصلي مورد توجه قرار گيرد:
1. ثبات اقتصادكلان و تأثير اجراي مرحله دوم بر آن
2. تحقق اهدافي كه قانون هدفمندكردن براي تحقق آنها تصويب شده است (مهم ترين آن كارايي در توليد، توزيع و مصرف انرژي)
3. تأمين كسري منابع و مصارف هدفمندكردن يارانه‌‌ها
علي‌‌رغم اهميت غيرقابل انكار دو موضوع اول، در حال حاضر موضوع كسري منابع و مصارف هدفمندكردن يارانه‌‌ها به مسئله اصلي براي تصميم‌‌گيري در مورد اجراي مرحله دوم تبديل شده كه خود انحراف جدي از اهداف پايه‌‌اي هدفمندكردن يارانه‌‌ها را نشان مي‌‌دهد. هر پيشنهادي در هر مرحله‌‌اي از اجراي هدفمندكردن يارانه‌‌ها بايد علاوه بر موضوع تراز نمودن منابع و مصارف آن، ثبات اقتصادكلان و تحقق اهداف اصلي هدفمندكردن يارانه‌‌ها را نيز در نظر بگيرد. در صورتي كه چنين نباشد، علاوه بر انحراف از اصل موضوع، زيان‌‌هاي جدي به ثبات اقتصادكلان و در نتيجه رفاه عمومي خواهد زد و در نهايت كسري بودجه عمومي را نيز تشديد خواهد نمود.
 تجربه مرحله اول
عليرغم بروز برخي مشكلات، تجربه اجراي مرحله اول هدفمندكردن يارانه‌‌ها حاوي درس‌‌هاي ارزشمندي است كه مي‌‌تواند در ادامه راه هدفمندكردن يارانه‌‌ها مفيد واقع شود. در ادامه به برخي واقعيات و تجربيات مرتبط با اين تجربه اشاره مي‌‌شود.
1- اجرای طرح با کمترین چالش امنیتی و اجتماعی؛
2- بروز کسری قابل توجه منابع و مصارف هدفمندکردن یارانه‌‌ها و قلب ماهیت آن از افزایش کارایی به توزیع نقدی یارانه‌‌ها: مصارف هدفمندکردن یارانه‌‌ها بسیار بیش از منابع آن بوده است به نحوی که مابه‌‌التفاوت آن عمدتاً از طریق بودجه عمومی تأمین شده است.
3- وابستگی اهداف قیمتی هدفمندکردن یارانه‌ها به نرخ ارز و پس رفت در هدفمندکردن یارانه‌‌ها؛
4- کم توجهی به روش‌‌های غیرقیمتی و عدم افزایش ملموس کارایی تولید و مصرف انرژی؛
5- ابهام در منابع و مصارف اجرای مرحله اول به دلیل عدم شفافیت رابطه دولت و زیرمجموعه؛
6- حاکمیت شرایط رکودتورمی بر اقتصاد ملی و نقش هدفمندکردن یارانه‌‌ها.
اکنون با سپری شدن نزدیک به چهار سال از اجرای قانون نه‌تنها اهداف اولیه محقق نشده، بلکه علاوه ‌بر افزایش نقدینگی و افزایش تورم، به ابزاری برای ایجاد کسری‌های پیدا و پنهان در بودجه دولت و شرکت‌های دولتی تبدیل شده است. در دو سال اول اجرای قانون هدفمندی به‌رغم عدم تکافوی منابع هدفمندی از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی، با وفور عواید نفتی ظاهراً مشکلی در تأمین منابع اجرای قانون وجود نداشت، اما از سال 1391 به بعد با تشدید تحریم‌های بین‌المللی و کاهش محسوس عواید نفتی، تأمین نقدینگی مورد نیاز اجرای قانون با مشکل مواجه شد.
طی دو سال اخیر (سال‌های 1391 و 1392) حداقل 410 هزار میلیارد ریال در سال صرف پرداخت نقدی به خانوارها شده است. محل تأمین این منابع، منابع شرکت‌های تولید و عرضه‌کننده انرژی و بودجه عمومی دولت بوده است. صرف نظر از برخي ابهام‌ها درباره قانونی نبودن بخش عمده تأمین این منابع، برداشت از منابع شرکت‌ها و بودجه عمومی دولت، مشکلات اساسی را برای آنها ایجاد کرده است.
شر‌کت‌های دريافت‌کننده منابع اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تاکنون مجبور بوده‌اند مبالغ مورد نیاز سازمان هدفمندی را به این سازمان پرداخت کنند. در نتیجه این شرکت‌ها به‌دلیل ثابت بودن نرخ کالاها و خدمات خود با کسری‌های فزآینده مواجه شده‌اند که پیامد آن اخلال در امور جاری شرکت‌ها، توقف در فعالیت‌های توسعه‌ای، عدم سرمایه‌گذاری‌های جدید، عدم پرداخت مطالبات پیمانکاران و ... بوده است. دولت نیز هم با کاهش عواید نفتی روبه‌رو شده و هم با بار مالی فزآینده ناشی از پرداخت نقدی یارانه به خانوارها مواجه شده است، نتیجه این فشار مضاعف کاهش شدید اعتبارات طرح‌های عمرانی کشور بوده است. عملکرد تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1391 برابر 137 هزار میلیارد ریال (35 درصد رقم قانون) و در سال 1392 باپیش‌بینی‌های خوشبینانه برابر 137 هزار میلیارد ریال (24 درصد رقم قانون) است.
اجرای طرح‌های عمرانی در کشور آثار مستقیمی بر اشتغال حدود سه میلیون خانوار دارد. بدیهی است با عدم تخصیص اعتبار به طرح‌‌های عمرانی زندگی بخش عظيمي از اين سه میلیون خانوار دچار مشکل خواهد شد.
بازنگری در قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها
با توجه به تجربیات حاصل از اجراي مرحله اول هدفمندکردن یارانه‌‌ها، لازم است دو اقدام اساسی به عنوان راهبردهاي اصلي براي تداوم هدفمندكردن يارانه‌‌ها صورت گیرد. نخست بازنگري در قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها و ديگر بازنگری در شیوه اجرای آنها است.
اگرچه قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها با اهداف مختلفی تصویب شده است، هدف اصلی آن افزایش کارایی تولید، توزیع و مصرف انرزی بوده است. با این حال بررسی‌‌ها نشان می‌‌دهد که ابزارهای کافی برای تحقق این هدف در قانون مذکور در نظر گرفته نشده است. از جمله اینکه این قانون توجه محدود و حاشیه‌‌ای به روش‌‌های غیرقیمتی در افزایش کارایی داشته‌‌است، قیمت حامل‌‌های انرژی را به متغیرهای پرنوسانی نظیر قیمت جهانی نفت و فرآورده‌‌های نفتی و نرخ ارز مرتبط کرده است، رابطه دولت و شرکت‌های تولید و توزیع حامل‌‌های انرزی را به طور شفاف مشخص نکرده است و.... لذا قبل از هر اقدام جدید در راستای اجرای مرحله‌‌های بعدی هدفمندکرن یارانه‌‌ها لازم است، قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها مورد بازنگری قرار گیرد. مهمترین نکاتی که در اصلاح این قانون باید مورد توجه قرار گیرند عبارتند از:
• هدف‌‌گذاری شفاف کارایی در تولید، توزیع و مصرف انرژی؛
• اولویت روش‌‌های غیرقیمتی بر روش‌‌های قیمتی در تحقق اهداف قانون و درنظرگرفتن نقش مشخص، شفاف و عملی در بکارگیری این روش‌‌ها؛
• تعیین تکلیف رابطه دولت و شرکت‌‌های تولید و توزیع انرژی زیرمجموعه با هدف شفاف‌سازی و ایجاد انگیزش‌‌های کافی برای این شرکت‌‌ها در راستای افزایش کارایی تولید و توزیع انرژی؛
• قطع ارتباط یک به یک قیمت‌‌گذاری انرژی با نرخ ارز اسمی؛
• اولویت روش‌‌های حمایتی غیرنقدی بر روش‌‌های نقدی در جبران آسیب‌‌پذیری گروه‌‌های اجتماعی آسیب‌‌پذیر.
در قدم اول لازم است که این سیاست به مسیر اصلی آن بازگردد. برای این منظور در لازم است كه در یک افق زمانی محدود نسبت به ترازکردن منابع و مصارف هدفمند کردن یارانه‌‌ها اقدام شود. با توجه به اينكه طيف وسيعي از اقدامات ممكن براي حل اين مسئله وجود دارد، ادعای این نوشتار آن است که به دلایل زیر افزایش قیمت حامل‌‌های انرژی مناسب نیست:
1. در حال حاضر اقتصاد كشور با شرايط ركود تورمي عميقي مواجه است و افزايش قيمت حامل‌‌هاي انرژي آن را تشديد خواهد كرد؛
2. با توجه به وابستگي اهداف قيمتي هدفمندكردن يارانه‌‌ها به نرخ ارز و نامشخص بودن افق آن (در نبود نظام ارزي شفاف)، هر افزايشي در قيمت حامل‌‌ها بدون اطلاع از حد نهايي آن، به مثابه تيري در تاريكي خواهد بود؛
3. تجربه اجراي مرحله اول نشان داد كه افزايش قيمت حامل‌‌ها به تنهايي كمكي به افزايش كارايي نخواهد كرد و استفاده از روش‌‌هاي غيرقيمتي مكمل ضروري است؛
4. در شرايطي كه اقتصاد ملي با شوك‌‌هاي برونزاي خارجي ناشي از تحريم اقتصادي مواجه است، تحميل شوك‌‌هاي برونزاي داخلي نظير افزايش قيمت حامل‌‌هاي انرژي، بي‌‌ثباتي اقتصاد كلان را تشديد كرده و جايز نيست.
لذا در برخورد با مسئله كسري منابع و مصارف هدفمندكردن يارانه‌‌ها راه‌‌هاي موجود به كاهش پرداخت يارانه‌‌هاي نقدي و كاهش سهميه حامل‌‌هاي انرژي يا حتي تأمين كسري از ساير منابع محدود خواهد شد كه خود مي‌‌تواند هر يك از سناريوهاي زير يا تركيبي از آنها را در بر گيرد:
• ادامه روند فعلي و تأمين كسري از منابع بودجه عمومي؛
• كاهش سهميه حامل‌‌هاي انرژي؛
• شناسايي و حذف گروه‌‌هاي اجتماعي با درآمد يا رفاه اجتماعي بالا؛
• شناسایی گروه‌‌های اجتماعی آسیب‌‌پذیر و نیازمند حمایت‌‌های دولتی و حذف سایر گروه‌‌ها از دریافت یارانه نقدی؛
• حذف یا کاهش سهمیه حامل‌‌های انرژی؛
• حذف کامل یارانه‌‌های نقدی و سهمیه حامل‌‌های انرژی.
باتوجه به فشارهای اقتصادی ناشی از افزایش قیمت حامل‌‌های انرژی، نرخ بالای تورم و بیکاری و توزیع نسبتاً نابرابر درآمدها و در نتیجه آسیب‌‌پذیری بخش‌‌های مهمی از جامعه، در حال حاضر حذف کامل یارانه‌‌های نقدی منطقی به نظر نمی‌‌رسد اما می-توان سطح پرداخت‌‌ها را کاهش داد.
در بحث پيرامون نحوه شناسايي اقشار هدف، آراء و نظرات مختلفي وجود دارد كه در ادامه به اين نظرات در دو دسته كلي اشاره شده است.
دسته اول افرادي هستند كه معتقدند براي شناسايي اقشار مدنظر براي ارائه كمك‌هاي دولتي يا يارانه‌ها بايد از اقشار پر درآمد و ثروتمند جامعه و برخي متغيرهاي مربوط به اين گروه بهره‌برداري كرد. اين گروه معتقدند دولت مي‌تواند با تعيين برخي ملاك‌ها و ويژگي‌هاي مربوط به طبقه ثروتمند با درآمد بالا به راحتي اقشار مربوط به اين طبقه را شناسايي و از بازه اقشار مورد حمايت خود حذف كند. دسته دوم نيز براين باورند كه دولت بايد برنامه و شاخص‌هايي براي شناسايي اقشار آسيب‌پذير ايجاد كند تا به واسطه اين شاخص‌ها بتواند اين گروه را از بقيه افراد جامعه جدا كرده و كمك‌ها و يارانه خود را معطوف به آنها كند. نظر اين گروه از منظر مباني نظري اقتصاد رفاه علمي‌تر و منطقي‌تر از نظر دسته اول بوده و اين موضوع مي‌تواند از طريق پارامترهاي مربوط به ميزان فقر، شناسايي اقشار مدنظر سياست‌هاي حمايتي را تسهيل كند. در اين روش، هدف دولت اين خواهد بود كه كمك‌هاي خود را به گروه يا گروه‌هايي از اقشار جامعه ارائه كند كه قادر نيستند با توسل به فرآيندها و مكانيزم‌هاي مبتني بر بازار تمام يا لااقل بخش قابل توجهي از احتياجات اوليه خود را مرتفع كنند.
لذا با رويكرد مذكور و با پذيرش اندكي خطا در تعيين دامنه اقشار دريافت كننده يارانه و همچنين با اعمال احتياط در شناسايي اقشار محق دريافت‌كننده كمك و يارانه نقدي و در نهايت با پذيرش اندكي تورش به جمعيتي فراتر از گروه واقعي و مستحق، مي‌توان سطح متوقعانه‌اي از احتياجات اقشار براي كم كردن دامنه فقر را ارائه كرد. اين راهكار مي‌تواند با توجه به خصوصيات جغرافيايي و اجتماعي اين اقشار صورت گيرد. براي تحقق اين هدف مي‌توان تا تكميل شدن بانك اطلاعاتي جامع و منسجم، تمام جمعيت عشاير، ساكنين روستاها و بخشي از ساكنين مناطق شهري تحت پوشش سازمان‌ها و نهادهاي حمايتي (كميته امداد امام خميني (ره) و سازمان بهزيستي) و افراد واجد شرايط در صف اين نهادها را واجد دريافت يارانه نقدي دانست.
حال ممكن است برخي از افراد جامعه با توجه به شرايط اقتصاديشان خود را مستحق دريافت يارانه نقدي بدانند ولي در هيچ كدام از اين گروه‌بندي صورت گرفته نباشند. براي حل مشكل اين گروه از افراد مي‌توان با تبيين بعضي شاخص‌هاي اجتماعي و اقتصادي ديگر مانند تعداد افراد تحت تكفل و تعداد عائله، مستاجر بودن، داشتن بيماري خاص و ... و همچنين بهره گيري از بانك هاي اطلاعاتي موجود در اقتصاد كشور، وضعيت اين گروه را نيز تعيين تكليف كرد(ترتيبات اجرايي تعيين اين گروه از افراد بايد بدقت تبيين و اجرايي شود). البته اين افراد نيز در نهايت بايد با هدايت به سمت نهادهاي حمايتي مسئول و يا هر دستگاه ديگري به گروه دريافت كننده كمك ها و يارانه نقدي ملحق شوند.
*معاون امور مجلس اتاق تعاون ایران