نشریه شماره   168   دوهفته نامه آرشیو PDF پیام ساختمان

خصوصی‌سازی یا رهاسازی

گروه ساخت‌وساز: گفتگو دربارۀ خصوصی‌سازی از دو نظر جدل آمیز است؛ یکی از لحاظ ایدئولوژیک آن و دوم کارآیی این فرآیند در اقتصاد. هنگامی که بحث از خصوصی‌سازی خدمات عمومی می‌شود این مفهوم بیشتر جدل آمیز می‌شود چرا که هدف خدمات عمومی با هدف فعالیت‌های تولیدی یا تجاری متفاوت است. گرچه سرمایه‌داران در بخش‌های عمومی نیز واردشده و در ایجاد شاهراه‌، جاده، کانال، راه‌آهن و فرودگاه کارنامه خوبی دارند.

توسعه و پیشرفت کشورهای غربی از حدود 200 سال پیش تاکنون مدیون بخش خصوصی و غیردولتی است اما مسیر توسعه چنان هموار نیست که تنها در کلماتی چون «سرمایه‌داری»، «جامعۀ بازار»، «رقابت» و «خصوصی‌سازی» خلاصه شود. چنانکه در پژوهش‌هایی نشان داده‌شده که «کارآمدی» یعنی محک اصلی برای سنجش موفقیت این سیاست، حاصل نشده است. برای مثال در سال 1993 شهرداری آتن حمل‌ونقل عمومی شهر را به شرکت‌های خصوصی سپرد و سال پس از آن مجدداً به شهرداری‌ و بخش دولتی بازگردانده شد. در پژوهش‌هایی نیز در آمریکا مشخص شد که میان کارآمدی خدمات عمومی شهرداری قبل و بعد از خصوصی‌سازی تفاوتی حاصل نشده و در مواردی نیز بازدهی و کارآمدی کم شده است. این پژوهش‌ها بیشتر در کشورهای اروپایی و آمریکایی انجام‌گرفته که از بستر مناسب تاریخی برای خصوصی‌سازی و از سرمایه اجتماعی مناسب برخوردارند.

در کشورهای پیرامونی و غیر غربی که از چنین پشتوانه‌ای برخوردار نیستند بی‌شک کار مشکل‌تر است. با این حال در بسیاری از این کشورهای سابقاً عقب‌مانده، پیشرفت‌هایی حاصل شده است، به گونه‌ای که استانداردهای زندگی در آنها کمتر از کشورهای غربی نیستند. کشورهایی مانند چین، برزیل، مالزی و ترکیه را با هیچ معیاری دیگر در حال توسعه نمی‌توان دانست. نگاه سیاست‌گذاران این کشورها در ابتدا نه ایدئولوژیک و تاریخی بلکه صرفاً کنار گذاشتن سد عقب‌ماندگی و گام نهادن در راه توسعه بود. در این کشورها با یک نگاه توسعه‌گرا و سیستمی راهکارهایی ارائه می‌شود که متناسب با ماهیت و هدف فعالیت باشد و کارآمدی محک و معیار هر سیاستی است و نه چیز دیگری.

ماهیت بخش خصوصی و خصوصی‌سازی

در "دیکشنری وبستر" در تعریف خصوصی‌سازی آمده است: «پروسه تغییر مالکیت یا کنترل از بخش عمومی به بخش خصوصی» این تعریف بعد از دهه‌ها همچنان بدون تغییر باقی‌ مانده است و آنچه در خصوصی‌سازی مورد نظر است، انتقال مسئولیت تولیدی و خدماتی به بخش خصوصی است تا کارآیی و بازدهی آن خدمات بالا رود و درعین‌حال از بار مالی بر دوش دولت و شهرداری‌ها کاسته شود. خصوصی‌سازی باعث کوچک شدن دولت خواهد شد اما لزوماً از وظایف نظارتی و مدیریتی دولت و شهرداری‌ چیزی نخواهد کاست. بنابراین خصوصی‌سازی بخشی از یک حرکت بزرگ‌تر در جهت غیرمتمرکز کردن وظایف دولت‌ها از طریق واگذاری کارها به سطوح پایین‌تر دولت مانند دولت‌های شهری و منطقه‌ای و همچنین شرکت‌ها و سازمان‌های خصوصی و غیردولتی است.

آنچه بخش خصوصی به دنبال آن است بازدهی و بهره مالی بیشتر است؛ به دیگر سخن آنچه در هر سازمان خصوصی اهمیت حیاتی دارد فاصله میان داده‌ها و ستانده‌ها است. هرچقدر این دو از هم فاصله بیشتری بگیرند سازمان خصوصی را موفق‌تر می‌دانیم. پس بخش خصوصی فاصله میان هدف و راهکاری را که برای رسیدن به آن هدف در نظر می‌گیرد، کم می‌کند.

حال با این آگاهی می‌توان به خصوصی‌سازی خدمات عمومی پرداخت. خدمات عمومی مقوله‌ای است که با هدف خدمات انبوه برای همه و نه لزوماً با کارآیی و سوددهی بالاتر پدید آمده است. برای مثال خدمات حمل‌ونقل عمومی با اتوبوس شاید با هدف دسترسی و استفاده اقشار کم درآمد از برخی خدمات ایجاد شده باشد. واگذاری بخش خدمات عمومی به بخش خصوصی در ابتدا همراه با افزایش قیمت‌ها خواهد بود، پس هدف خدمات عمومی که عدالت اجتماعی است لوث خواهد شد. خصوصی‌سازی در بخش عمومی باید با ظرافت‌هایی همراه باشد چرا که غیر از آن به ضد خود تبدیل می‌شود. در این راستا می‌توان هدف‌های چندگانه‌ای برای خدمات عمومی تعریف کرد و تنها قسمتی از خدمات عمومی را خصوصی‌سازی کرد. برای مثال حمل‌ونقل مناطق مرفه را از مناطق دیگر جدا کرد.

لازمه یک خصوصی‌سازی موفق وجود بسترهای مناسب اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی همراه باثبات در تصمیمات مدیریتی است زیرا سرمایه‌داری و اقتصاد خود نیاز به بسترسازی اجتماعی و اقتصادی مناسب دارد. یکی از آن بسترها محیط رقابتی است. اگر یک اصل ثابت‌شده در اقتصاد داشته باشیم آن است که انحصار کارآمدی را از میان خواهد برد و در صورت نبود رقابت، عرضه خدمات محدود می‌شود و با بالا بردن تقاضا قیمت خدمات افزایش می‌یابد و پس از چندی وضعیت چنان می‌شود که گویی تنها با شعار خدمات بهتر قیمت‌ها افزایش پیدا کرده است.

بر اساس مشاهدات و تجارب خصوصی‌سازی در کلان‌شهرهای ایران از جمله تهران به نظر می‌رسد خصوصی‌سازی نه چون راهبردی توسعه‌ای، بلکه تنها برای کم کردن هزینه‌های شهرداری‌ها و باانگیزه درآمدزایی برای شرکت‌های خصوصی صورت گرفته و از خصوصی‌سازی «رهاسازی» مراد گرفته شده است. دلیل آن نیز لوث شدن هدف است که در خصوصی‌سازی «بالا بردن کیفیت خدمات» است و در رهاسازی صرفاً «کاهش هزینه‌ها و کوچک‌سازی». نگرش غلط در اهداف تمام پروسه خصوصی‌سازی را لوث می‌کند و آنچه نتیجه خصوصی‌سازی است به هدف آن تعبیر می‌شود.

شهرداری‌ها و خصوصی‌سازی

توسعه شهر و توسعه کشور رابطه علت و معلولی دارند. شهر محل دادوستد، مرکز سیاست‌گذاری و تقویت‌کننده خلاقیت فردی است. مدیریت شهری مانند رهبری کشور در مقیاسی کوچک تر است و همانطور که سیاست روابط اجتماعی را تحت تأثیر قرار می‌دهد، سیاست شهری نیز تعیین‌کننده زندگی روزمره شهروندان است. بنابراین سیاست خصوصی‌سازی باید در راستای سیاست‌های دیگر شهری و کشوری باشد که هدف آن بالا بردن سطح رفاه و آسودگی شهروندان و توسعه پایدار است. آنچه بحق در اینجا محل نگرانی است اینکه خصوصی‌سازی خدمات عمومی باعث ضایع شدن حقوق کارکنان شاغل در این بخش شود. بیکاری، فقر و خشونت معضلی است که در ادامه چنین روندی حاصل می‌شود. در امر پیچیده‌ای چون خصوصی‌سازی خدمات عمومی و شهری باید معیارهای چندگانه‌ای مورد توجه قرار گیرد که در نظام بازار لزوماً محلی از اعراب ندارد یا بخش خصوصی به دلیل منافع مالی کمتر به آن توجه دارد. به ویژه در کشورهای فقیر که از سرمایه فرهنگی و اجتماعی کمتری برخوردار است، خصوصی‌سازی بی‌پشتوانه و غیرعلمی می‌تواند معضلی به معضلات جامعه و کشور بیفزاید.

هدف واقعی از خصوصی‌سازی در شهرداری‌ها بالا بردن کارایی خدمات شهری است که مهم‌ترین و اساسی‌ترین اصل در اجرای موفق آن اعمال شیوه صحیح مدیریت، نظارت و فرماندهی خصوصی‌سازی، توسط شهرداری‌ها است. این کار گرچه بار مالی زیادی را از دوش دولت و شهرداری‌ها برمی‌دارد اما لزوماً نقش آنها را کمرنگ نمی‌کند.

در خصوصی‌سازی خدمات عمومی این سؤالات پرسیده می‌شوند که آیا واگذاری خدمات شهری به بخش خصوصی 1-باعث تقویت کارآیی خدمات می‌شود و 2-باهدف آن خدمات همراهی دارد یا خیر. نپیمودن نظام‌مند مسیر خصوصی‌سازی به منزله گام گذاشتن در مسیر آزمون و خطا است. آن هم در جهانی که هر خطای مدیریتی و سیاست‌گذاری غلط ممکن است کشور را سال‌ها از دیگر کشورها عقب بیندازد. بنابراین برای خصوصی‌سازی موفق و توسعه‌گرا باید مراحلی را طی کرد:

1- شناسایی هدف فعالیت‌ عمومی و مطالعات مقدماتی؛

2-ایجاد بستر مناسب از قبیل فضای رقابتی، شفافی و فرهنگ‌سازی )آگاه کردن افکار عمومی و علاقه‌مند کردن آنان در خصوصی‌سازی)؛

3- واگذاری خدمات شهری ابتدا به صورت آزمایشی در محدوده‌های کوچک؛

4- واگذاری به بخش خصوصی در چارچوب قراردادهای مشخص که مطالعات و محاسبات اساسی در جهت اعمال هزینه‌های کمتر و کیفیت بهتر امور در زمان کوتاه‌تر نسبت به شهرداری‌ها سنجیده شده باشد؛

5- پشتیبانی و تقویت شرکت‌های بخش خصوصی و کمک به تجهیز آنها.